"Die deutsche Universität versinkt lautlos im Sumpf`` war vor etwa einem Jahr in der ZEIT zu lesen - nur einer von vielen Kassandra-Rufen. Sicher bestreitet heute niemand mehr, daß die deutschen Hochschulen in einer tiefen Krise stecken. Vehement gestritten wird aber über die Gründe, über das Ausma▀ und über die Wege aus der Krise. Vier Fragenkomplexe wollen wir uns näher anschauen.
1. Müssen Hochschulen überhaupt vom Staat bereitgestellt werden? Bilden private Universitäten in einzelnen Fächern bedarfsgerechter aus?
3. Wie sollen die für den Hochschulsektor insgesamt zur Verfügung gestellten Mittel auf die einzelnen Universitäten und Fachhochschulen verteilt werden?
4. Nach welchen Kriterien sollen die einer bestimmten Hochschule zuflie▀enden Mittel auf die einzelnen Fakultäten, Institute und Lehrstühle verteilt werden?
Kaum jemand käme wohl auf die Idee, diese oder ähnliche Fragen etwa in bezug auf den Automobilsektor aufzuwerfen. Der Grund für die asymmetrische Behandlung von Hochschul- und Automobilsektor ist schnell gefunden. Automobilunternehmen agieren auf Wettbewerbsmärkten, und wettbewerblich organisierte Marktwirtschaften sorgen - unter bestimmten Bedingungen - für eine unter Effizienzgesichtspunkten optimale Allokation (= Lenkung) von Ressourcen. Dabei ist es der Preismechanismus, der die unabhängig voneinander getroffenen Entscheidungen von Anbietern und Nachfragern so koordiniert, da▀ knappe Güter und Produktionsfaktoren - wie Arbeit, Kapital und Boden - in diejenigen Verwendungen gelenkt werden, welche die höchsten Erträge abwerfen.
Zu prüfen ist daher, aus welchen Gründen marktwirtschaftliche Ordnungsprinzipien gerade im Hochschulbereich ausgesetzt werden sollten. Zu prüfen ist auch, ob sich nicht durch eine stärkere Berücksichtigung marktanaloger Steuerungsmechanismen im Hochschulbereich effizientere Ergebnisse erzielen und damit Antworten auf die oben gestellten Fragen finden lassen. Dahinter steht die Überzeugung, da▀ Wettbewerb grundsätzlich ein sinnvoller und überlegener Mechanismus zur Lenkung knapper Ressourcen darstellt.
Hochschulen produzieren Leistungen und setzen dazu Produktionsfaktoren ein. Im folgenden beschreiben wir zunächst das Leistungsangebot der Hochschulen. Anschlie▀end wird die Lage einer einzelnen Universität in einem marktwirtschaftlichen Umfeld näher untersucht. Das staatliche Hochschulsystem selbst wird allerdings von uns nicht in Frage gestellt.
Um das Leistungsangebot von Hochschulen zu charakterisieren, unterscheidet man naheliegenderweise zwischen einer Forschungs- und einer Ausbildungsaufgabe, wobei Forschung in Grundlagenforschung und marktnahe Forschung zu unterteilen ist und Hochschulausbildung entweder die Eigenschaft einer Konsumgutes oder eines Investitionsgutes haben kann. Jede dieser Hochschulaufgaben soll nun etwas genauer betrachtet werden, mit besonderem Augenmerk auf die eingangs gestellten Fragen.
hat eindeutig den Charakter eines Kollektivgutes. Deshalb ist sie grundsätzlich vom Staat zu finanzieren. Offen bleibt, ob Grundlagenforschung an den Hochschulen, an reinen Forschungsinstituten oder möglicherweise auch in der Industrie (dann mit staatlicher Finanzierung) angesiedelt werden sollte. Für die Übertragung dieser Aufgabe auch an die Universitäten spricht vor allem, da▀ zwischen Forschung und Lehre Verbundvorteile vorliegen. (Dies ist der ökonomische Ausdruck der v. Humboldt'schen Vorstellung einer Einheit von Forschung und Lehre.)
Wieviel Mittel genau in der Grundlagenforschung insgesamt und in der an Hochschulen durchgeführten im besonderen gebunden sein sollen, kann aus theoretischen Erwägungen allein kaum abgeleitet werden. Darüber mu▀ wohl oder übel politisch entschieden werden. Etwas konkretere Aussagen sind aber über die Mittelaufteilung zwischen den einzelnen Hochschulen und innerhalb einer Hochschule auf die in der Grundlagenforschung tätigen Wissenschaftler möglich. Grundsätzlich sollen die Mittel dorthin flie▀en, wo die daraus resultierenden (erwarteten) Grenzerträge am grö▀ten sind. Das mag nicht immer ganz einfach zu beurteilen sein. Tendenziell spricht aber vieles dafür, nur eine relativ bescheidene Grundausstattung an Forschungsmitteln zu gewähren und die Einwerbung von zusätzlichen Mitteln über den Forschungswettbewerb zu steuern. Die Vergabe von Forschungsprojekten durch die DFG oder vergleichbare Organisationen mü▀te dazu stark ausgebaut werden. Unter Anreizgesichtspunkten lassen sich jedenfalls keine überzeugenden Gründe für die gegenwärtig an einigen Fakultäten noch verbreitete Gleichverteilung von Personal- und Sachmitteln zu Forschungszwecken finden.
Marktnahe Forschung zeichnet sich dadurch aus, da▀ eine private Aneignung der Forschungserträge möglich ist. Eine solche Forschung könnte prinzipiell dem Markt überlassen werden. Auch hier gilt allerdings, da▀ es bei Forschung und Lehre Verbundeffekte gibt. Deshalb spricht einiges dafür, da▀ auch an den Hochschulen marktnahe Forschung betrieben wird. Zweifelhaft ist allerdings, ob der Umfang der gegenwärtig praktizierten indirekten Subventionierung angemessen ist. In vielen Fällen werden Räumlichkeiten, Personal- und Sachmittel für Zwecke marktnaher Forschung überwiegend öffentlich finanziert, die Erträge aber zum erheblichen Teil privat angeeignet. Angebracht wäre es dagegen, wenn derjenige, dem die Erträge zuflie▀en, auch die vollen Kosten und Risiken der Forschung trägt. Dies gilt vor allem im Hinblick auf Forschungskooperationen zwischen Industrie und Universität, zu einem gewissen Teil trifft dies aber auch für die marktnahe Forschung einzelner Wissenschaftler zu.
Sieht man zunächst von einigen Besonderheiten des Faktors Humankapital ab, sind an eine Akkumulation von Wissen grundsätzlich dieselben Kriterien anzulegen wie an andere Investitionsentscheidungen. Investitionen folgen einem Renditekalkül; ihre Vorteilhaftigkeit hängt von den Investitionsausgaben und der Humankapitalsteigerung ab. Ein höheres Humankapital schlägt sich dabei in einem höheren Lebenseinkommen nieder.
Gegenwärtig werden erhebliche Teile der Kosten einer Hochschulausbildung aus Steuermitteln finanziert. Dies führt dazu, da▀ die einzelwirtschaftliche Rendite einer Hochschulausbildung über der volkswirtschaftlichen liegt. Eine unmittelbare Folge ist, da▀ die private Nachfrage nach Hochschulausbildung ein gesamtwirtschaftlich sinnvolles Niveau übersteigt. Die Überfüllung der Hochschulen ist die logische Konsequenz. Um einzelwirtschaftliches und gesamtwirtschaftliches Investitionskalkül in Übereinstimmung zu bringen, müssen den Investoren, in diesem Fall den Studierenden, die Kosten der Ausbildungsinvestition angelastet werden. Studiengebühren wären dafür das adäquate Instrument. Diese Folgerung mag unpopulär sein, das ändert aber nichts daran, da▀ sie ökonomisch zutrifft. Auch mag es Gründe geben, die Hochschulausbildung zu subventionieren. Das bedeutet aber nur, da▀ nicht die gesamten Kosten eines Hochschulstudiums in die Studiengebühren eingehen. Generell gilt jedoch, da▀ Studiengebühren jedenfalls dann ökonomisch sinnvoll sind, wenn Hochschulausbildung als Investitionsgut begriffen wird.
Eine Hochschulausbildung kann auch Merkmale eines Konsumgutes aufweisen. Dies ist dann der Fall, wenn Wissen nicht primär zur Erzielung zukünftiger Einkommen erworben, sondern als unmittelbar nutzensteigernd empfunden wird. Schlie▀lich kann wissenschaftliches Arbeiten auch Spa▀ machen; der Erwerb von Wissen trägt zur individuellen Persönlichkeitsentfaltung bei.
Gegenwärtig wird das Konsumgut 'Hochschulausbildung' massiv subventioniert. Wie lä▀t sich diese Subvention rechtfertigen? Aus welchen Gründen sollen dann nicht auch andere Konsumgüter vom Staat subventioniert werden und für den Konsumenten weitgehend kostenlos sein? In Frage kämen etwa der Erwerb und Konsum exklusiver Kunstwerke ebenso wie die anspruchsvolle Kulturreise. Tatsächlich lassen sich kaum überzeugende Gründe finden, um den Konsum des Gutes Hochschulausbildung massiv zu subventionieren. Ganz im Gegenteil: Eine solche Subventionierung ist allokativ schädlich und sie impliziert eine Umverteilung von Nichtakademikern zu Akademikern. Darauf wird noch einzugehen sein. Studiengebühren wären einmal mehr das adäquate Instrument, um den Studierenden - und nicht den Steuerzahlern - einen grö▀eren Teil der Kosten ihres Bildungskonsums in Rechnung zu stellen.
Unsere bisherigen Überlegungen laufen darauf hinaus, da▀ die staatliche Finanzierung der Hochschulen wesentlich stärker als bisher durch eine private Finanzierung ergänzt (aber nicht ersetzt) werden sollte. Dies gilt sowohl für die marktnahe Forschung als auch für die Lehre. Besonders umstritten ist dabei die Einführung von Studiengebühren. Aber gerade sie erscheinen uns als sinnvolles Steuerungsinstrument im Hochschulbereich, und zwar unabhängig davon, ob Hochschulausbildung als Investitions- oder Konsumgut angesehen wird. Ihre Einführung könnte deshalb zur Lösung der anfangs angesprochenen Probleme beitragen. Studiengebühren stellen Preise für die Inanspruchnahme knapper Ressourcen dar. Und Preise lenken - jedenfalls im Idealfall - die Ressourcen dorthin, wo sie volkswirtschaftlich die höchsten Erträge abwerfen. Dies gilt sowohl für den Gesamtumfang der für die Hochschulausbildung aufzuwendenden Mittel als auch für ihre Aufteilung auf die und innerhalb der einzelnen Universitäten.
Wenn unsere Ausführungen zutreffen sollten, Studiengebühren also ein sinnvolles Steuerungs- und Finanzierungsinstrument im Hochschulbereich sind, dann stellt sich natürlich die Frage, warum sie auf breiter Front auf so vehemente Ablehnung sto▀en.
Ein häufig vorgebrachtes Argument zielt auf die angeblich unsozialen Verteilungswirkungen. Dieser Einwand verliert an Gewicht, wenn Studiengebühren über ein staatliches Kreditsystem vorfinanziert werden können (aber später zurückgezahlt werden müssen). Eine staatliche 'Studienkreditbank' stellt in der Tat eine unabdingbare Ergänzung zur Einführung von Studiengebühren dar. Natürlich brauchen Studierende aus reichem Elternhaus nicht auf staatliche Kredite zurückgreifen - weder für Studiengebühren noch für den Kauf eines Autos. Wer sich daran stört, ist letztlich gegen die Einkommensunterschiede von arm und reich. Bezogen auf das Lebenseinkommen (bzw. dessen Gegenwartswert) sind nicht Studiengebühren unsozial, sondern das gegenwärtige System der Hochschulfinanzierung. Nichtakademiker finanzieren mit ihren Steuern das höhere Lebenseinkommen von Akademikern. Die Arztgehilfin hat einen Teil der Kosten des Medizinstudiums ihres Chefs übernommen. Was soll daran 'gerecht' sein?
Da▀ die Lenkungsfunktion von Studiengebühren als Substitut für Marktpreise häufig mi▀verstanden wird, zeigen zwei verbreitete Reformvorschläge. So wird zum Beispiel vorgeschlagen, sie nur für Langzeitstudierende nach Abschlu▀ der Regelstudienzeit zu erheben. Marktpreise oder preisanaloge Studiengebühren sollen aber keine Strafe für die Inanspruchnahme von Gütern darstellen, sondern die Wertschätzung einzelner Güter durch die Konsumenten zum Ausdruck bringen. Allokativ verfehlt ist auch die Forderung, hochbegabten Studierenden die Gebühren zu erlassen. Dem entspräche der Vorschlag, besonders findige und erfolgreiche Unternehmer finanziell zu unterstützen. Wenn man Investitionen - in Sachkapital oder Humankapital - fördern will, mu▀ man den sogenannten Grenzinvestor fördern. Das ist derjenige Studierende, der gerade indifferent ist zwischen der Hochschulausbildung und dem Verzicht darauf.
, von der 'Unternehmung Universität' zu sprechen. In der Tat kann eine Hochschule als Unternehmung aufgefa▀t werden; aber dann sollte man daraus auch die richtigen Konsequenzen ziehen. Unternehmen müssen sich auf Absatzmärkten für ihre Produkte und auf Beschaffungsmärkten für ihre Produktionsfaktoren behaupten; sie müssen wettbewerbsfähig sein. Das erfordert aber, da▀ ihre interne Organisation, ihre interne Entscheidungsfindung effizient ist.
Die in ein marktwirtschaftliches System eingebetteten Hochschulen konkurrieren untereinander und sie konkurrieren mit anderen Wirtschaftsbereichen. Dies sollte sowohl auf den Beschaffungsmärkten als auch auf den Absatzmärkten gelten. Am ehesten funktioniert gegenwärtig noch der Wettbewerb auf dem Arbeitsmarkt. Die Hochschulen können durch attraktive Angebote versuchen, qualifizierte Professoren oder anderes Personal von anderen Hochschulen oder anderen Wirtschaftsbereichen abzuwerben. Wettbewerbsparameter sind hier die Arbeitsbedingungen und - in gewissen Grenzen - das Gehalt.
In bezug auf das Leistungsangebot der Hochschulen ist der Wettbewerb aber gegenwärtig nur schwach ausgeprägt. Das mu▀ aber nicht so sein. Bei verstärkter privater Finanzierung mü▀ten Hochschulen versuchen, ihre Leistungen an die Nachfrager zu 'verkaufen'. Bei Einführung von Studiengebühren - die selbstverständlich bei den einzelnen Hochschulen verbleiben mü▀ten - würden die Universitäten und Fachhochschulen um Studenten als zahlungskräftige Kunden konkurrieren. Umgekehrt würden sich die Studierenden das Recht auf eine gute Lehre erkaufen können. Die ZVS wäre dann natürlich überflüssig; der Wettbewerb würde für eine Aufteilung der Studenten auf die Hochschulen sorgen. Ebenso könnten Drittmittel von privater Seite nur eingeworben werden, wenn eine attraktive, verwertbare Forschung angeboten wird. Durch eine attraktive Lehre und eine qualifizierte Forschung können sich die Hochschulen dann die erforderlichen Mittel (jedenfalls zum Teil) selbst verschaffen.
Ein stärkerer Wettbewerb bedeutet aber keineswegs, da▀ Studierende und Privatwirtschaft nur Spitzenleistungen nachfragen, da▀ also nur die besten Universitäten überleben. Für die einzelne Universität kommt es vielmehr darauf an, sich auf einem bestimmten Marktsegment (zum Beispiel die marktnahe Forschung auf dem Gebiet der Medizin oder die Ausbildung von Juristen für multinationale Industrieunternehmungen) einen Wettbewerbsvorteil zu schaffen, das hei▀t, angebotene Leistungen kostengünstiger anbieten zu können als Konkurrenten. Ma▀gebliche Ansatzpunkte dafür sind Spezialisierungsvorteile, auch in Form von Verbundeffekten, zwischen verschiedenen Teilgebieten der Forschung oder zwischen Lehre und Forschung. Es verbleibt also Raum für die Ausdifferenzierung zum Beispiel von Universitäten, Fachhochschulen und Berufsakademien. Ebenso haben Fachbereiche mit mengenmä▀ig geringeren Marktchancen (zum Beispiel Theologie oder Kulturwissenschaften) die Möglichkeit, sich in ihrem (kleineren) Marktsegment durchzusetzen. Es ist jedoch zu vermuten, da▀ aufgrund von effizienzbedingten Mindestbetriebsgrö▀en nicht alle Universitäten auch alle Fachgebiete anbieten können.
Marktwirtschaften funktionieren nur, wenn es Wettbewerb gibt. Wir sind überzeugt, da▀ auch im Hochschulbereich mehr Wettbewerb auf den Absatz- und Faktormärkten zu einer grö▀eren Effizienz beitragen würde.
Drei Punkte sollen hier angesprochen werden: die Verteilung des Budgets, der Grad der Dezentralisierung und die Vermittlung der notwendigen Anreize.
Verteilungskämpfe in bezug auf ein vorgegebenes Budget sind insoweit nicht erforderlich, als Universitäten, Fakultäten oder Abteilungen Erlöse durch die Verwertung der angebotenen Leistungen erzielen. An welcher Stelle auch immer, wer mehr Erlöse erzielt, dem steht ein grö▀eres Budget zur Verfügung. Eine Quersubventionierung zwischen Fakultäten oder Abteilungen führt vor allem zur Verzerrung des Wettbewerbs. Öffentliche Mittel hingegen sind vor allem dorthin zu lenken, wo volkswirtschaftlich erwünschte Leistungen anders nicht finanzierbar sind; hier wird die Verteilung weiterhin politischen Kriterien folgen (siehe oben). Die Verwendungsautonomie universitärer Einrichtungen wird dabei eingeschränkt.
Die Bildung einer Institution 'Unternehmung' ist dann sinnvoll, wenn dies eine kostengünstigere Koordination von wirtschaftlichen Aktivitäten ermöglicht als der vollkommen dezentral funktionierende Preismechanismus. Demnach sind Unternehmungen grundsätzlich hierarchisch aufgebaut, die einzelnen Aktivitäten werden grundsätzlich durch Weisungen, also zentral, gesteuert. Dennoch ist natürlich eine gewisse Dezentralisierung sinnvoll, weil anderenfalls die Koordinierungsfähigkeit der Zentrale überfordert wird und Spezialisierungsvorteile der einzelnen Stellen verloren gehen. Der Grad der Dezentralisierung hängt dabei wesentlich davon ab, ob nachgeordnete Einheiten (Institute, Lehrstühle) durch geeignete Anreizsysteme an die Ziele der Gesamtuniversität gekoppelt werden können. Die gegenwärtige Gestaltung von Entlohnung und Arbeitsbedingungen weist diese Eigenschaft nicht auf. Bei den Professoren werden Anreize fast ausschlie▀lich für die Forschung erzeugt (Verhandlungen nach Rufen, die weit überwiegend nach Ma▀gabe von Forschungsleistungen erteilt werden; lukrativ abgegoltene Aufträge der Wirtschaft bei marktnaher Forschung); zudem besteht aufgrund der Verbeamtung die Möglichkeit, sich auf ein Minimum an Aktivitäten zurückzuziehen. Die Effizienz wird schlie▀lich durch viele bürokratische Zwangsvorgaben behindert wie gegenseitig nicht deckungsfähige Teilbudgets oder Mindestlehrverpflichtungen. Von einigen Punkten kann man sich eine verbesserte Anreiz- und Effizienzlage versprechen:
* Die Verbeamtung der Hochschullehrer ist abzuschaffen, damit die Weiterbeschäftigung oder zumindest die Entlohnung stärker von Erfolgsnachweisen abhängig gemacht werden kann. Zu beachten ist dabei, da▀ Wissenschaftler, die sich auf Grundlagenforschung oder die Hochschullehre spezialisiert haben, ein hochspezifisches Humankapital haben, das in anderen Beschäftigungen nicht adäquat ausgenutzt werden kann. Angesichts dessen mü▀ten Beschäftigungsrisiken durch höhere Risikoprämien abgegolten werden, um die Bereitschaft qualifizierter junger Wissenschaftler aufrecht zu erhalten, Investitionen in spezifisches Humankapital aufzubringen.
* Die Entlohnung sollte neben einem (unter Umständen auch verringerten) Fixum erfolgsabhängige Bestandteile enthalten. Die Einwerbung drittmittelfinanzierter Forschungsaufträge sollte demnach nicht nur der Universität und der Ausstattung der akquirierenden Stelle, sondern auch dem akquirierenden Personal teilweise zugute kommen. (Umgekehrt mü▀ten sämtliche am Markt abgesetzten Leistungen, die zumindest teilweise mit universitären Ressourcen erbracht werden, auch der Universität teilweise zugute kommen; das ist heute nicht immer der Fall.) Das gleiche gilt für Studiengebühren, die Anreize erzeugen, eine für breite Kreise von Studierenden interessante Lehre zu erbringen, und für die Einbeziehung fundierter Verfahren zur Evaluierung der Qualität der Lehre.
* Damit könnte die Möglichkeit verbunden sein, da▀ ein Wissenschaftler sich ausschlie▀lich auf die Forschung oder ausschlie▀lich auf die Lehre beschränkt. Inwieweit er das tun wird, hängt von seiner Neigung zu Lehre und Forschung sowie von seinen Möglichkeiten ab, über die Aufteilung des Engagements sein Gehalt zu beeinflussen. Es spricht viel dafür, da▀ auch unter solchen Bedingungen die meisten Wissenschaftler Lehre und Forschung betreiben werden, allerdings nicht mit standardisierten Anteilen, sondern den individuellen Umständen angemessen.
* Über die Verwendung der dezentral eingeworbenen Mittel und auch über die Verwendung öffentlich bereitgestellter Mittel sollten die betreffenden Stellen frei entscheiden können. Die gesonderte Zuweisung von Mitteln für Personal, Investitionen, Bücher, Hilfskräfte usw. fördert nur Ineffizienz. Technisch formuliert wäre die Mittelverwendung optimal, wenn eine zusätzliche Geldeinheit in allen Verwendungsrichtungen den gleichen Nutzenzuwachs erbringt. Bei Teilhaushalten ist diese Eigenschaft höchstens zufällig erfüllt.
Sämtliche dieser Vorschläge laufen auf eine stärkere Betonung der Vertragsfreiheit im universitären Bereich hinaus. Dies unterstützt zugleich den Wettbewerb zwischen Hochschulen, der heute zugunsten einer Nivellierung konsequent behindert wird.
1. Universitäten sollten zu einem grö▀eren Teil mit Leistungsentgelten (Studiengebühren und Drittmittel), zu einem geringeren Teil mit Steuermitteln finanziert werden als heute.
2. Studiengebühren sind sinnvoll, sie müssen aber mit einem staatlichen Kreditsystem (einer 'Studienkreditbank') einhergehen.
3. Die Entlohnung von Hochschullehrern mu▀ eine stärkere Leistungsbezogenheit enthalten.
g, die Tätigkeiten und die Mittelverwendung sollten flexibilisiert werden, um Effizienzzuwächse erzielen zu können. Vertragsfreiheit mu▀ Vorrang vor bürokratischen Vorschriften erhalten.
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